重磅 | 環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》

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農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法 
（試 行）

第一章 總 則

第一條 為了加強(qiáng)農(nóng)用地土壤環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，保護(hù)農(nóng)用地土壤環(huán)境，管控農(nóng)用地土壤環(huán)境風(fēng)險，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)和《土壤污染防治行動計劃》，制定本辦法。

第二條 農(nóng)用地土壤污染防治相關(guān)活動及其監(jiān)督管理適用本辦法。

前款所指的農(nóng)用地土壤污染防治相關(guān)活動，是指對農(nóng)用地開展的土壤污染預(yù)防、土壤污染狀況調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量類別劃分、分類管理等活動。

本辦法所稱的農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分和分類管理，主要適用于耕地。園地、草地、林地可參照本辦法。

第三條 環(huán)境保護(hù)部對全國農(nóng)用地土壤環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地土壤污染防治相關(guān)活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

農(nóng)業(yè)部對全國農(nóng)用地土壤安全利用、嚴(yán)格管控、治理與修復(fù)等工作實施監(jiān)督管理；縣級以上地方農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地土壤安全利用、嚴(yán)格管控、治理與修復(fù)等工作的組織實施。

農(nóng)用地土壤污染預(yù)防、土壤污染狀況調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量類別劃分、農(nóng)用地土壤優(yōu)先保護(hù)、監(jiān)督管理等工作，由縣級以上環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)主管部門按照本辦法有關(guān)規(guī)定組織實施。

第四條 環(huán)境保護(hù)部會同農(nóng)業(yè)部制定農(nóng)用地土壤污染狀況調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量類別劃分等技術(shù)規(guī)范。

農(nóng)業(yè)部會同環(huán)境保護(hù)部制定農(nóng)用地土壤安全利用、嚴(yán)格管控、治理與修復(fù)、治理與修復(fù)效果評估等技術(shù)規(guī)范。

第五條 縣級以上地方環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)主管部門在編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)包含農(nóng)用地土壤污染防治工作的內(nèi)容。

第六條 環(huán)境保護(hù)部會同農(nóng)業(yè)部等部門組織建立全國農(nóng)用地土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)（以下簡稱農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)），實行信息共享。

縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，在本行政區(qū)域內(nèi)組織建設(shè)和應(yīng)用農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)，并加強(qiáng)農(nóng)用地土壤環(huán)境信息統(tǒng)計工作，健全農(nóng)用地土壤環(huán)境信息檔案，定期上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)，實行信息共享。

第七條 受委托從事農(nóng)用地土壤污染防治相關(guān)活動的專業(yè)機(jī)構(gòu)，以及受委托從事治理與修復(fù)效果評估的第三方機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，并對其出具的技術(shù)文件的真實性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)。

受委托從事治理與修復(fù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，在合同約定范圍內(nèi)開展工作，對治理與修復(fù)活動及其效果負(fù)責(zé)。

受委托從事治理與修復(fù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)在治理與修復(fù)活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)接受處罰外，還應(yīng)當(dāng)依法與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。

第二章 土壤污染預(yù)防

第八條 排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)采取有效措施，確保廢水、廢氣排放和固體廢物處理、處置符合國家有關(guān)規(guī)定要求，防止對周邊農(nóng)用地土壤造成污染。

從事固體廢物和化學(xué)品儲存、運輸、處置的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)采取措施防止固體廢物和化學(xué)品的泄露、滲漏、遺撒、揚散污染農(nóng)用地。

第九條 縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者排污行為的監(jiān)管，將土壤污染防治作為環(huán)境執(zhí)法的重要內(nèi)容。

設(shè)區(qū)的市級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)工礦企業(yè)分布和污染排放情況，確定土壤環(huán)境重點監(jiān)管企業(yè)名單，上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)，實行動態(tài)更新，并向社會公布。

第十條 從事規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品加工的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)范要求，確定廢物無害化處理方式和消納場地。

縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定職責(zé)加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖污染防治工作，指導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用，防止畜禽養(yǎng)殖活動對農(nóng)用地土壤環(huán)境造成污染。

第十一條 縣級以上地方農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)用地土壤污染防治知識宣傳，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)用地土壤環(huán)境保護(hù)意識，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理使用肥料、農(nóng)藥、獸藥、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品，根據(jù)科學(xué)的測土配方進(jìn)行合理施肥，鼓勵采取種養(yǎng)結(jié)合、輪作等良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)措施。

第十二條 禁止在農(nóng)用地排放、傾倒、使用污泥、清淤底泥、尾礦（渣）等可能對土壤造成污染的固體廢物。

農(nóng)田灌溉用水應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品。禁止向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水或者醫(yī)療污水。

向農(nóng)田灌溉渠道排放城鎮(zhèn)污水以及未綜合利用的畜禽養(yǎng)殖廢水、農(nóng)產(chǎn)品加工廢水的，應(yīng)當(dāng)保證其下游最近的灌溉取水點的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

第三章 調(diào)查與監(jiān)測

第十三條 環(huán)境保護(hù)部會同農(nóng)業(yè)部等部門建立農(nóng)用地土壤污染狀況定期調(diào)查制度，制定調(diào)查工作方案，每十年開展一次。

第十四條 環(huán)境保護(hù)部會同農(nóng)業(yè)部等部門建立全國土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量國控監(jiān)測點位，規(guī)定監(jiān)測要求，并組織實施全國農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測工作。

農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量國控監(jiān)測點位應(yīng)當(dāng)重點布設(shè)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)以及污染風(fēng)險較大的區(qū)域等。

縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門會同農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門，可以根據(jù)工作需要，布設(shè)地方農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位，增加特征污染物監(jiān)測項目，提高監(jiān)測頻次，有關(guān)監(jiān)測結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

第十五條 縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全情況，組織實施耕地土壤與農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測，開展風(fēng)險評估，根據(jù)監(jiān)測評估結(jié)果，優(yōu)化調(diào)整安全利用措施，并將監(jiān)測結(jié)果及時上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

第四章 分類管理

第十六條 省級農(nóng)業(yè)主管部門會同環(huán)境保護(hù)主管部門，按照國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范，根據(jù)土壤污染程度、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量情況，組織開展耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分工作，將耕地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類，劃分結(jié)果報省級人民政府審定，并根據(jù)土地利用變更和土壤環(huán)境質(zhì)量變化情況，定期對各類別農(nóng)用地面積、分布等信息進(jìn)行更新，數(shù)據(jù)上傳至農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

第十七條 縣級以上地方農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)永久基本農(nóng)田劃定工作要求，積極配合相關(guān)部門將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田，納入糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)，實行嚴(yán)格保護(hù)，確保其面積不減少，耕地污染程度不上升。在優(yōu)先保護(hù)類耕地集中的地區(qū)，優(yōu)先開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

第十八條 嚴(yán)格控制在優(yōu)先保護(hù)類耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)，有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門依法不予審批可能造成耕地土壤污染的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書或者報告表。優(yōu)先保護(hù)類耕地集中區(qū)域現(xiàn)有可能造成土壤污染的相關(guān)行業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定采取措施，防止對耕地造成污染。

第十九條 對安全利用類耕地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、輪作、間作等措施，阻斷或者減少污染物和其他有毒有害物質(zhì)進(jìn)入農(nóng)作物可食部分，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險。

對嚴(yán)格管控類耕地，主要采取種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或者按照國家計劃經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行退耕還林還草等風(fēng)險管控措施。

對需要采取治理與修復(fù)工程措施的安全利用類或者嚴(yán)格管控類耕地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不降低土壤生產(chǎn)功能的生物修復(fù)措施，或輔助采取物理、化學(xué)治理與修復(fù)措施。

第二十條 縣級以上地方農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)用地土壤安全利用相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，組織制定農(nóng)用地安全利用方案，報所在地人民政府批準(zhǔn)后實施，并上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

農(nóng)用地安全利用方案應(yīng)當(dāng)包括以下風(fēng)險管控措施：

（一）針對主要農(nóng)作物種類、品種和農(nóng)作制度等具體情況，推廣低積累品種替代、水肥調(diào)控、土壤調(diào)理等農(nóng)藝調(diào)控措施，降低農(nóng)產(chǎn)品有害物質(zhì)超標(biāo)風(fēng)險；

（二）定期開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測和調(diào)查評估，實施跟蹤監(jiān)測，根據(jù)監(jiān)測和評估結(jié)果及時優(yōu)化調(diào)整農(nóng)藝調(diào)控措施。

第二十一條 對需要采取治理與修復(fù)工程措施的受污染耕地，縣級以上地方農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)組織制定土壤污染治理與修復(fù)方案，報所在地人民政府批準(zhǔn)后實施，并上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

第二十二條 從事農(nóng)用地土壤污染治理與修復(fù)活動的單位和個人應(yīng)當(dāng)采取必要措施防止產(chǎn)生二次污染，并防止對被修復(fù)土壤和周邊環(huán)境造成新的污染。治理與修復(fù)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣和固體廢物，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理或者處置，并達(dá)到國家或者地方規(guī)定的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求。

第二十三條 縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對農(nóng)用地土壤污染治理與修復(fù)的環(huán)境保護(hù)措施落實情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

治理與修復(fù)活動結(jié)束后，縣級以上地方農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)委托第三方機(jī)構(gòu)對治理與修復(fù)效果進(jìn)行評估，評估結(jié)果上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

第二十四條 縣級以上地方農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)對嚴(yán)格管控類耕地采取以下風(fēng)險管控措施：

（一）依法提出劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域的建議；

（二）會同有關(guān)部門按照國家退耕還林還草計劃，組織制定種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或者退耕還林還草計劃，報所在地人民政府批準(zhǔn)后組織實施，并上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

第二十五條 對威脅地下水、飲用水水源安全的嚴(yán)格管控類耕地，縣級環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會同農(nóng)業(yè)等主管部門制定環(huán)境風(fēng)險管控方案，報同級人民政府批準(zhǔn)后組織實施，并上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

第五章 監(jiān)督管理

第二十六條 設(shè)區(qū)的市級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)定期對土壤環(huán)境重點監(jiān)管企業(yè)周邊農(nóng)用地開展監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果作為環(huán)境執(zhí)法和風(fēng)險預(yù)警的重要依據(jù)，并上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

設(shè)區(qū)的市級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)督促土壤環(huán)境重點監(jiān)管企業(yè)自行或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展土壤環(huán)境監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果向社會公開，并上傳農(nóng)用地環(huán)境信息系統(tǒng)。

第二十七條 縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門和縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門，有權(quán)對本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地土壤污染防治相關(guān)活動進(jìn)行現(xiàn)場檢查。被檢查單位應(yīng)當(dāng)予以配合，如實反映情況，提供必要的資料。實施現(xiàn)場檢查的部門、機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)為被檢查單位保守商業(yè)秘密。

第二十八條 突發(fā)環(huán)境事件可能造成農(nóng)用地土壤污染的，縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)及時會同農(nóng)業(yè)主管部門對可能受到污染的農(nóng)用地土壤進(jìn)行監(jiān)測，并根據(jù)監(jiān)測結(jié)果及時向當(dāng)?shù)厝嗣裾岢鰬?yīng)急處置建議。

第二十九條 違反本辦法規(guī)定，受委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)在從事農(nóng)用地土壤污染防治相關(guān)活動中，不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假的，由縣級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門將該機(jī)構(gòu)失信情況記入其環(huán)境信用記錄，并通過企業(yè)信用信息系統(tǒng)向社會公開。

第六章 附 則

第三十條【施行日期】 本辦法自2017年11月1日起施行。

 

環(huán)保部及農(nóng)業(yè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人

答記者問

 

問：《辦法》出臺有哪些背景和意義？

 

答：2016年5月28日，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱《土十條》）。這是當(dāng)前和今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)。

 

《土十條》明確要求發(fā)布《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》。《辦法》的出臺，將為農(nóng)用地土壤環(huán)境管理工作提供依據(jù)，對農(nóng)用地土壤環(huán)境管理，防控農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有有重要意義。

 

問：《辦法》的主要制度是什么？

 

 

答：《辦法》關(guān)于農(nóng)用地土壤環(huán)境管理主要有以下制度：

 

一是調(diào)查和監(jiān)測制度。環(huán)境保護(hù)部會同農(nóng)業(yè)部等部門每十年開展一次農(nóng)用地土壤污染狀況調(diào)查；統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量國控監(jiān)測點位，并組織實施全國農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測工作。

 

二是污染預(yù)防制度。設(shè)區(qū)的市級以上環(huán)保部門要確定土壤環(huán)境重點監(jiān)管企業(yè)名單，縣級以上地方環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理使用肥料、農(nóng)藥、獸藥、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品，防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)用地的污染。

 

三是分類管理制度。省級農(nóng)業(yè)主管部門會同環(huán)境保護(hù)主管部門，按照國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范，根據(jù)土壤污染程度、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量情況，將耕地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類，劃分結(jié)果報省政府審定。

 

問：如何防止工業(yè)污染源污染周邊農(nóng)用地？

 

 

答：一是強(qiáng)化空間布局管控。嚴(yán)格控制在優(yōu)先保護(hù)類耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)，有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門依法不予審批可能造成耕地土壤污染的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書或者報告表。

 

二是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警。加強(qiáng)對農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險較大的區(qū)域，特別是重點監(jiān)管企業(yè)和工業(yè)園區(qū)周邊農(nóng)用地土壤的監(jiān)測，作為環(huán)境執(zhí)法和風(fēng)險預(yù)警的依據(jù)。

 

三是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管。加強(qiáng)對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者排污行為的監(jiān)管，將土壤污染防治作為環(huán)境執(zhí)法的重要內(nèi)容。以有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、電鍍、制革等行業(yè)為重點，嚴(yán)格執(zhí)行鎘、汞、砷、鉛、鉻等重金屬污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，落實相關(guān)總量控制指標(biāo)，并切斷污染物進(jìn)入農(nóng)田的鏈條。繼續(xù)淘汰涉重金屬重點行業(yè)落后產(chǎn)能，禁止新建落后產(chǎn)能或產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的建設(shè)項目。

 

問：如何對農(nóng)用地進(jìn)行分類管理？

 

 

答：一是將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田，納入糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)，實行嚴(yán)格保護(hù)，確保其面積不減少，土壤環(huán)境質(zhì)量不下降。

 

二是對安全利用類耕地，農(nóng)業(yè)部門組織制定農(nóng)用地安全利用方案，報所在地人民政府批準(zhǔn)后實施。優(yōu)先采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、輪作、間作等措施，阻斷或減少污染物和其他有毒有害物質(zhì)進(jìn)入農(nóng)作物可食部分，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險。

 

三是對嚴(yán)格管控類耕地，農(nóng)業(yè)部門依法提出劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域的建議，會同有關(guān)部門按照國家退耕還林還草計劃，組織制定種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或者退耕還林還草計劃，報所在地人民政府批準(zhǔn)后組織實施。

 

 

問：在防治耕地重金屬污染上，已開展了哪些工作，國家還將采取哪些措施？  

 

 

答：土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量密切相關(guān)。我國耕地土壤重金屬污染不容樂觀，部分地區(qū)較為嚴(yán)重。總體而言，我國耕地重金屬污染風(fēng)險可控。

 

近年來，主要開展了以下工作：一是啟動了湖南重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點，探索可借鑒、可復(fù)制、可推廣的重金屬污染耕地治理模式和體制機(jī)制。二是實施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染治理示范和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地禁產(chǎn)區(qū)劃分示范點。建立了9個重金屬污染治理示范區(qū)和4個農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地禁產(chǎn)區(qū)劃分示范點。三是加大工業(yè)重金屬污染治理力度。“十二五”期間，我國制定并實施了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，超額完成重點區(qū)域重點重金屬污染物排放總量比2007年減少15%的目標(biāo)。四是防止不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的糧食流入口糧市場。國家有關(guān)部門落實《食品安全法》，制定并實施了《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》，建立和實行了收購和儲存環(huán)節(jié)糧食質(zhì)量安全監(jiān)測制度，糧食銷售出入庫質(zhì)量安全檢驗制度，以及糧食質(zhì)量安全追溯和超標(biāo)糧食召回等一系列制度。

 

下一步，將以水稻、小麥重金屬污染耕地為重點，制定受污染耕地安全利用技術(shù)指南，推動水稻、小麥等重點作物污染耕地治理試點示范；制定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)定，指導(dǎo)地方開展糧食禁止生產(chǎn)區(qū)劃分工作；落實《土壤污染防治行動計劃》，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，到2020年，重點行業(yè)的重點重金屬排放量要比2013年下降10%。

 

問：有分析報告認(rèn)為，“十三五”期間土壤修復(fù)的市場空間有幾千億到幾萬億。請問《辦法》的出臺對帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展會帶來那些機(jī)會？

 

 

答：2016年5月28號日，國務(wù)院印發(fā)了《土十條》，要求土壤污染防治堅持預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，風(fēng)險管控的方針，不主張盲目的大治理，大修復(fù)。這個思路汲取了國外幾十年土壤污染治理與修復(fù)的經(jīng)驗教訓(xùn)。

 

對于農(nóng)用地土壤來講，可以通過農(nóng)藝調(diào)控，替代種植，還有種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，退耕還林還草等措施，有效實現(xiàn)土壤的安全利用，防控風(fēng)險，確保農(nóng)產(chǎn)品安全。

 

目前，國內(nèi)土壤污染治理與修復(fù)行業(yè)正處于起步發(fā)展階段。我們將會同有關(guān)部門，通過政策推動，加快完善產(chǎn)業(yè)鏈，形成若干綜合能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，培育一批有活力的中小企業(yè)。

 

（來源：環(huán)保部發(fā)布）

 

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“三權(quán)”分置是充滿政治智慧的制度安排

文/韓長賦（農(nóng)業(yè)部部長）
來源：經(jīng)濟(jì)日報（2017年11月17日）

 

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，完善承包地“三權(quán)”分置制度。土地“三權(quán)”分置，是繼家庭承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習(xí)近平總書記“三農(nóng)”思想重要組成。從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、順應(yīng)農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農(nóng)村土地制度的與時俱進(jìn)——

 

習(xí)近平總書記指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2016年，習(xí)近平總書記主持中央深改小組會議，審定下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。黨的十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要完善承包地“三權(quán)”分置制度。土地“三權(quán)”分置，是繼家庭承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習(xí)近平“三農(nóng)”思想重要組成。

 

一、“三權(quán)”分置具有豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵

 

“三權(quán)”分置的演變歷程，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。人民公社時期，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。改革開放以后，農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營。黨的十八大以來，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行“三權(quán)”分置，這是農(nóng)村改革又一重大創(chuàng)新。

 

一是統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的問題。土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，在土地問題上要有歷史耐心。從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，以穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以放活為目標(biāo)，堅持了土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村資源要素合理配置，推動多種形式的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，進(jìn)一步解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力。總有人認(rèn)為，一家一戶搞不了現(xiàn)代化，要把承包地收回來，實行集體經(jīng)營。但回到集體統(tǒng)一經(jīng)營，這條路早已證明是走不通的。“三權(quán)”分置創(chuàng)造性地處理了變與不變的關(guān)系，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、土地承包關(guān)系的不變，來適應(yīng)土地作為生產(chǎn)要素的流動、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，順應(yīng)了農(nóng)民想保留承包權(quán)、又想流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿，既沒有回到人民公社歸大堆的老路，也沒有否定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化發(fā)展，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力。

 

二是統(tǒng)籌解決了公平與效率的問題。土地是財富之母。“兩權(quán)”分離實行農(nóng)戶平均承包土地，保障每個農(nóng)村人口基本生存發(fā)展權(quán)利，解決了十幾億人口的溫飽問題。但在土地分包過程中，不少地方實行水旱、肥瘦、遠(yuǎn)近搭配，導(dǎo)致承包土地細(xì)碎化，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提升。“三權(quán)”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的協(xié)商交換、土地整理，實現(xiàn)小塊變大塊、連片經(jīng)營；通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、托管等，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高了土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率。

 

三是統(tǒng)籌解決了封閉與開放的問題。我國農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格承包土地。在“兩權(quán)”分離制度下，土地承包經(jīng)營權(quán)在一起，誰承包誰經(jīng)營，承包者就是經(jīng)營者，承包經(jīng)營權(quán)具有一定的封閉性、排他性。“三權(quán)”分置后，實現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，承包權(quán)是成員權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)封閉運行，保障了集體經(jīng)濟(jì)成員的合法權(quán)益；經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，具有開放性、社會性。這樣一來，農(nóng)村土地可以由本村人經(jīng)營，可以將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給外村人，也可以流轉(zhuǎn)給城里人，實現(xiàn)了土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

 

四是統(tǒng)籌解決了外出務(wù)工與“誰來種地”的問題。近年來，隨著大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村青壯年勞動力大幅減少，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)降低，農(nóng)業(yè)勞動力兼業(yè)化、老齡化、婦女化問題突出。“三權(quán)”分置推動了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的超過了7000萬戶，比例近30%，促進(jìn)了農(nóng)村分工分業(yè)。外出務(wù)工農(nóng)民安心進(jìn)城，新型職業(yè)農(nóng)民茁壯成長，農(nóng)民務(wù)工務(wù)農(nóng)各得其所，新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，解決了農(nóng)村“誰來種地”的問題。目前全國各類新型經(jīng)營主體達(dá)到270萬家，新型職業(yè)農(nóng)民超過1200萬人，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生力軍和領(lǐng)頭羊。

 

五是統(tǒng)籌解決了家庭承包與規(guī)模經(jīng)營的問題。長期以來，我國農(nóng)民“家家包地、戶戶種田”，千家萬戶的小規(guī)模分散經(jīng)營，難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場，也難以容納現(xiàn)代技術(shù)裝備，家庭經(jīng)營效益也難以提高。“三權(quán)”分置放活了土地經(jīng)營權(quán)，土地向種田能手、種養(yǎng)大戶集中，小規(guī)模分散經(jīng)營在減少，多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營在發(fā)展，日益成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的引領(lǐng)力量。目前，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了4.6億畝，約占承包地的1/3，經(jīng)營耕地50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶，農(nóng)民合作社達(dá)到190萬個。近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)、土地入股、土地托管等多種形式規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械化加快推進(jìn)，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平超過65%。

 

二、“三權(quán)”分置是充滿政治智慧的制度安排

 

從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、順應(yīng)農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農(nóng)村土地制度的與時俱進(jìn)。

 

（一）“三權(quán)”分置為合理配置土地資源提供了制度保障。在“三權(quán)”分置的制度安排下，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶擁有穩(wěn)定的承包權(quán)，可以放心流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)；想種地、多種地的農(nóng)戶，可以多種渠道流轉(zhuǎn)進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。“三權(quán)”分置實現(xiàn)了村組集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，土地所有者、承包者和經(jīng)營者各有所得、無有所失，集體土地作為要素在生產(chǎn)經(jīng)營中實現(xiàn)流動，流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶增加財產(chǎn)性收入，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益，達(dá)到了最大公約數(shù)效果。

 

（二）“三權(quán)”分置為增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力創(chuàng)新了制度供給。當(dāng)年土地家庭承包，實行“兩權(quán)”分離，這個制度供給打破了大鍋飯，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解決了出工不出力、種地不打糧的問題，一舉解決了溫飽問題。“三權(quán)”分置作為農(nóng)村土地制度的又一次重大創(chuàng)新，實際也是新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的又一次帶有全局性的制度供給，必將再一次釋放出巨大的改革紅利。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提升了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益；經(jīng)營權(quán)托管，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；經(jīng)營權(quán)互換，實現(xiàn)了土地集中連片種植；經(jīng)營權(quán)抵押，解決了新型經(jīng)營主體融資問題。經(jīng)營權(quán)的放活，還為多元主體投資農(nóng)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新開辟了空間，推動資金、人才、技術(shù)等要素加快向農(nóng)業(yè)農(nóng)村集聚。現(xiàn)在，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力空前迸發(fā)，“三權(quán)”分置正在為農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展提供新的動力源泉。

 

（三）“三權(quán)”分置為推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來了制度績效。“三權(quán)”分置是對“兩權(quán)”分離的繼承和發(fā)展，創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，豐富了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵，使我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度煥發(fā)出新的生機(jī)和活力。“三權(quán)”分置促進(jìn)農(nóng)村資源要素優(yōu)化配置，推動發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，催生了家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新路徑。“三權(quán)”分置使中國的土地制度更好對接農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，現(xiàn)代技術(shù)、裝備、管理、金融、人才等可以更好融入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品市場化。“三權(quán)”分置植根中國大地，富有中國特色，也為世界上人多地少國家的土地制度創(chuàng)新提供了“中國方案”。

 

三、“三權(quán)”分置的意義還在于既解決了農(nóng)業(yè)問題，又解決了農(nóng)民問題

 

人多地少是中國的國情，人多主要是農(nóng)民多，這決定了小農(nóng)戶將長期存在。“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，不是農(nóng)業(yè)問題。如果單純講農(nóng)業(yè)問題，土地歸大堆、人為壘大戶、培育“大地主”，地讓工商資本來種，農(nóng)業(yè)問題也可以解決，農(nóng)業(yè)的規(guī)模、效益、現(xiàn)代手段也可以提高，但會導(dǎo)致大量農(nóng)民失地失業(yè)失權(quán)，成為農(nóng)村貧民或城市貧民。土地承包關(guān)系變動也會引起農(nóng)村社會不穩(wěn)定，進(jìn)而動搖黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。我們不能解決了農(nóng)業(yè)問題，惡化了農(nóng)民問題，要把農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題放在一起統(tǒng)籌考慮，不能顧此失彼，防止出現(xiàn)“拉美陷阱”。

 

“三權(quán)”分置為統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題找到了新路徑。農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是土地所有者的一分子。通過土地確權(quán)登記頒證，“確實權(quán)、頒鐵證”，農(nóng)戶擁有穩(wěn)定的承包權(quán)，可以進(jìn)退有據(jù)，合法權(quán)益得到保護(hù)；通過經(jīng)營權(quán)出租、入股、托管等，農(nóng)戶可以獲得穩(wěn)定的財產(chǎn)性收益。土地經(jīng)營權(quán)流動起來，可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展新型經(jīng)營主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)民“兩道題目”一起解。可以說，“三權(quán)”分置制度安排，給家庭承包經(jīng)營制度增添了活力，保障了普通小農(nóng)戶的權(quán)益和生計；也為小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接找到了新路子，開辟了符合我國國情的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場化道路。

 

顯然，“三權(quán)”分置作為一種長遠(yuǎn)制度安排，其前提是農(nóng)村土地承包關(guān)系長久穩(wěn)定不變，基礎(chǔ)還是農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變，土地家庭承包不變。習(xí)近平總書記講，這是農(nóng)村土地經(jīng)營制度的根和魂。所以，要搞土地確權(quán)登記，把集體所有權(quán)固定下來，把農(nóng)戶承包權(quán)穩(wěn)定下來，在此基礎(chǔ)上實行“三權(quán)”分置，由此推進(jìn)中國特色農(nóng)村土地制度再次創(chuàng)新、更加完善。

 

當(dāng)然，“三權(quán)”分置并沒有窮盡中國土地制度創(chuàng)新，也不可能要求一項制度創(chuàng)新解決未來遇到的所有問題。現(xiàn)在，“三權(quán)”分置的制度框架已經(jīng)建立，也需要不斷完善和發(fā)展，包括需要深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系；研究賦予經(jīng)營權(quán)享有抵押、擔(dān)保、入股等用益物權(quán)權(quán)能，為經(jīng)營者提供長期穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期；研究探索土地承包權(quán)退出的有效辦法和途徑，引導(dǎo)舉家進(jìn)城的承包戶自愿有償退出承包權(quán)，等等。這是改革的必然，也是改革的生命力。